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            吕忠梅:《长江保护法》立法不易,立良法更重要

            作者:来源:第一财经 发布日期:2018-11-12 16:46字体大小:【】【】【

              中国法学会环境资源法研究会会长、清华大学双聘教授吕忠梅日前对第一财经记者表示,《长江保护法》已进入立法程序,但“长江流域作为巨大系统,利益关系及其复杂,立法不易,立良法更重要!”

              吕忠梅告诉记者,1996年开始,她和同事着手做长江流域资源保护法律研究,在第十届、十二届全国人大会上以全国人大代表身份三次领衔提出议案,曾经提供过立法框架及法律条文。

              吕忠梅说,第十三届全国人大的立法规划已经把《长江保护法》列为一类立法项目,意味着它将进入了立法的“快车道”。今年7月,全国人大常委会副委员长沈跃跃率领全国人大环资委调研组进行了长江保护立法调研,在武汉召开的座谈会上,宣布启动长江保护立法工作。目前,全国人大环资委也在与有关部委积极沟通,推动长江保护法的立法研究。

            为什么要为长江立法?

              “这个立法,法律人认为难度非常大。”吕忠梅对第一财经记者说,长江保护立法在法律上尤其是法理上的准备是不够的,现有的环境法理论甚至整个法学理论都不足以支撑长江保护立法。解决长江保护立法的法理基础与法律理论问题,是法学研究者的任务,这需要对长江保护法进行符合法学理性的思考。

              对于为什么要给长江立法的问题,吕忠梅解释说,长江经济带建设是国家区域发展的重大战略之一。2014年12月,中央经济工作会议提出了西部开发、东北振兴、中部崛起、东部率先区域发展的总体战略,重点实施“一带一路”、京津冀协同发展、长江经济带三大战略。在这三大战略中,长江经济带发展战略起着承中启西、联南系北的作用,具有贯通“一带一路”、京津冀协同发展战略的纽带和桥梁作用。

              她介绍,长江经济带建设战略提出之初,得到了长江流域各地方的热烈响应,纷纷表示“撸起袖子加油干”,但对于如何“加油”如何“干”却没有认真研究,一些地方基本上还是沿用了“上项目”、“增GDP”的老办法。

              据吕忠梅所率领的研究团队的初步调研,从2014年战略的提出到2015年下半年,长江经济带的11个省份依托长江经济带发展战略,规划了几万个建设项目,基本上是小城市变成大城市、大城市变国际化大都市,小工业区变成大园区,“绿色发展”理念没有得到体现。

              吕忠梅把长江流域目前存在的问题归结为六个方面:流域的整体性保护不足,生态系统退化趋势加剧;水污染物排放量大,治理水平有待提高;资源开发和保护的矛盾突出,长江资源环境严重透支;环境风险的隐患多,饮水安全保障压力大;产业结构和布局不合理,绿色发展相对不足;相关法律制度碎片化,未形成有效的治理体系。

              吕忠梅认为,长江保护立法必须首先确立价值取向,应该是水安全、水公平和可持续发展,一定要考虑长江流域东、中、西部的不同发展阶段、不同发展水平、不同利益诉求,保证资源配置的公平,为可持续发展留下空间。

            长江为什么需要专门立法

              “随着对长江流域的研究越深入、认识越深刻,我们越发感到问题的复杂。”吕忠梅对第一财经记者说,有人说,长江立法是涉水法律,我国已经有了《水法》《水污染防治法》等一系列法律,这些不够用吗?

              “但我要问的是,长江流域立法涉及的是哪个层次或者那些方面的 ‘水’?或者说,我们这里的‘涉水’内涵是什么?其中的问题远比想象的复杂。”她说。

              吕忠梅向记者描述了长江流域多种利益交织、法律关系复杂的情形:

              从“水”的角度看,涉及水生态、水岸、水路、水系、水质、水源,还有通常讲的生活水、生产水、生态水;从流域角度看,涉及到上下游、左右岸;从经济和社会发展的角度讲,涉及到地区、行业、部门……

              “长江流域是复杂的巨大系统,立法的首要任务就是理顺系统中的各种关系,并进行理性的制度化的安排,这绝不是一件简单的事情。”吕忠梅说。

              她分析说,要对这么复杂的社会关系进行梳理,面临着许多挑战。如果从“共抓大保护,不搞大开发”的角度看,至少涉及到四个方面的“挑战”:

              发展方式的挑战,如何从过去习惯的开发优先转变到保护优先;体制机制的挑战,如何从过去的强调部门分工转变到部门协同协作;法律体系的挑战,如何从过去的分散立法转变到综合立法;政府能力的挑战,如何不简单地回到计划体制。

              这些挑战的背后,是各种利益关系的冲突,解决利益冲突的最佳方式当然是通过立法重新界定利益边界,建立协调各种利益关系的规则。

              “法学家说,当出现了新的利益或者新旧利益的边界变得模糊的时候,立法就该登场了。”她举例说,流域管理体制,是大家一致认为存在的较大问题。如果把管理体制比做一架机器,在现有的法律授权下,每个管理部门都是一个独立运转的“齿轮”,但因为没有啮合机制而使得每一个“齿轮”只能高速地自转,形成了各自为政、相互分隔的管理格局。

              此外,从法律上看,目前也面临着“生态优先、绿色发展”没有法治的抓手,长江流域的功能、利益、权利的多元冲突缺乏法律协调和平衡的机制,以及传统的流域治理的体制机制无法适应长江经济带建设的需求等问题。

            如何才能为长江立良法

              吕忠梅认为,从普遍的意义上讲,要为长江制定一部良法,必须首先解决流域法的基础理论问题,回答流域法和传统法之间的关系,最主要的问题是实现从事理到法理的转变。

              “我在提出长江法建议时,很多人问‘你要给中国的七大流域都立法吗?’。我的回答不是。”吕忠梅说,但也要说明理由是什么?理论基础是什么?影响流域立法的因素到底是什么?

              吕忠梅说,要创立流域立法的新法理,必须解决几个核心问题:流域的法律属性。流域作为一个自然单元、经济发展单元,它是清晰的,但流域作为一个法律单元,它的属性是什么?此外,流域治理和区域治理之间的关系如何处理。流域圈和行政圈融合,社会管理和经济管理、生态安全的监管一体,如何形成完整的体系?再次是流域治理事权如何划分,以及如何在流域内建立多元共治的机制。

              吕忠梅提出的思路是,以整体论来明确长江流域立法的价值取向和立法原则、逻辑结构,以还原论来设计具体制度。这一制度被其称之为“整体论与还原论的超越”。

              吕忠梅认为,构建长江流域治理体制,也要明确中央与地方的权利边界,建立“整合式执法”的管理体制,实现多元主体权利(力)互动,创新流域管理机构的职权配置。建立长江流域治理制度要依据需求进行类型化,分类设计相应制度、形成制度体系。此外,还要建立综合决策机制、执法协调协同机制、公众参与机制、市场机制、监督机制、责任追究机制和纠纷解决机制,为长江流域治理提供必要保障。

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